Ζητήματα νομιμότητας από την τιμολογιακή πολιτική της ΔΕΥΑΠ

Με αφορμή την έντονη συζήτηση που βρίσκεται σε εξέλιξη σχετικά με τις χρεώσεις της νέας Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης και Αποχέτευσης του Δήμου Παιονίας, και συγκεκριμένα ως προς το ειδικό τέλος του άρθρου 11 του Ν. 1069/1980, παρακαλώ να μου επιτρέψετε να εισφέρω στη συζήτηση αυτή την άποψη μου ως νομικός και ως πολίτης – δημότης του άλλοτε Δήμου Γουμένισσας, νυν Παιονίας. Σχετικά με το ειδικό τέλος του άρθρου 11 του Ν. 1069/1980, τα δεδομένα από πλευράς νομοθεσίας έχουν συνοπτικά ως εξής:
Το άρθρο 11 (με τίτλο «ειδικό τέλος δια την μελέτην, κατασκευήν και επέκτασιν έργων υδρεύσεως και αποχετεύσεως») του Ν. 1069/1980 προέβλεπε στις παραγ. 1 και 2 ότι «επιβάλλεται υπέρ των κατά τας διατάξεις του νόμου συσταθησομένων επιχειρήσεων, προς το σκοπό μελέτης κατασκευής ή επεκτάσεως έργων υδρεύσεως και αποχετεύσεως και δια μίαν δεκαετίαν από της 1ης Ιανουαρίου του επομένου της συστάσεως των έτους, πρόσθετο ειδικό τέλος υπολογιζόμενο σε ποσοστό 80% επί της αξίας του καταναλισκομένου ύδατος, το αυτό τέλος επιβάλλεται και εν περιπτώσει επεκτάσεως της επιχειρήσεως.
Το κατά την προηγουμένην παράγραφο τέλος βεβαιούται και εισπράττεται υπό της δημοτικής επιχειρήσεως κατά τα ορισθησόμενα υπό του κανονισμού λειτουργίας και διαχειρίσεως αυτής». Εξάλλου με το άρθρο 43 παρ. 3 του Ν. 2065/1992 παρατάθηκε για μία δεκαετία, από την κατά περίπτωση λήξη του, ο χρόνος επιβολής του προσθέτου ειδικού τέλους που προβλέπεται από την παραγ. 1 του άνω άρθρου 11 του Ν. 1069/1980 και κατά το άρθρο 26 παρ.3 του Ν.3013/2002 παρατάθηκε για μία δεκαετία ακόμη.
Περαιτέρω, κατά την πάγια θέση των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων, στο ανώτατο επίπεδο του Συμβουλίου της Επικρατείας, το ανταποδοτικό τέλος είναι μεν, όπως και ο φόρος, αναγκαστική παροχή, καταβάλλεται όμως από τους πολίτες έναντι ειδικής προς αυτούς παρεχομένης δημοσίας υπηρεσίας, προς την οποία τελεί, σε σχέση αντιστοιχίας, αφού αποσκοπεί την κάλυψη του κόστους της υπηρεσίας. (ΣτΕ 649/1981 Αρμ 1981.577).
Η δημόσια δε αυτή υπηρεσία, προς την οποία αντιστοιχεί το ανταποδοτικό τέλος, παρέχεται προεχόντως χάριν δημοσίου σκοπού, εξυπηρετούνται, όμως, με αυτήν ταυτοχρόνως και όποιοι την χρησιμοποιούν, που φέρουν και το βάρος των δαπανών της. (ΣτΕ 2000/2010 ΤρΝΠλΝΟΜΟΣ, ΣτΕ 2483/1999, ΑΕΔ 5/1984).
Η υποχρεωτική καταβολή του ανταποδοτικού τέλους, δεν προϋποθέτει κατ΄ανάγκη την πραγματική χρησιμοποίηση της δημόσιας υπηρεσίας, αλλά αρκεί απλώς η δυνατότητα (ετοιμότητα) παροχής της υπηρεσίας. Επίσης, ένα άλλο στοιχείο που χαρακτηρίζει το ανταποδοτικό τέλος και το διαφοροποιεί από το φόρο είναι ο ειδικός του προορισμός, δηλαδή η κάλυψη εν όλω ή εν μέρει της σχετικής δαπάνης.
Ενόψει των ανωτέρω, και εκτιμώντας τη νομιμότητα επιβολής της εισφοράς του άρθρου 11 Ν. 1069/1980 στους λογαριασμούς όλων των καταναλωτών του συνενωμένου Δήμου Παιονίας, πρέπει να επισημάνω συμπερασματικά τα εξής:
1. Το ειδικό τέλος του άρθρου 11 του Ν. 1069/1980 πρέπει να είναι πλήρως ανταποδοτικό, δηλαδή να καταβάλλεται έναντι ειδικώς παρεχόμενης δημόσιας υπηρεσίας από όσους την χρησιμοποιούν.
2. Το ειδικό τέλος του άρθρου 11 του Ν. 1069/1980 έχει ως προορισμό τη μελέτη, κατασκευή ή επέκταση έργων υδρεύσεως και αποχετεύσεως.
3. Ο νομοθέτης του 1980 είχε υπόψη του τις αυτοδιοικητικές μονάδες των παλαιών δήμων πριν τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις του Ν. 2539/1997 (Καποδίστριας) και του Ν. 3852/2010 (Καλλικράτης) και πριν την ανάπτυξη των υποδομών των τελευταίων δεκαετιών.
Πριν από τις εν λόγω μεταρρυθμίσεις τα όρια των Δήμων και των Κοινοτήτων ταυτίζονταν εν πολλοίς με τα όρια ενός μόνο οικισμού.
Ο δε αριθμός των ΟΤΑ μειώθηκε από 5.000 περίπου σε 300.
4. Το ειδικό τέλος του άρθρου 11 του Ν. 1069/1980 δεν είναι υποχρεωτικό να επιβάλλεται, αλλά έγκειται στη διακριτική ευχέρεια του Δημοτικού Συμβουλίου που εγκρίνει την τιμολογιακή πολιτική της ΔΕΥΑ και επομένως είναι πολιτική απόφαση της δημοτικής αρχής.
5. Ο Ν. 1069/1980 αναφέρεται σε γενικώς νεοσυσταθείσες επιχειρήσεις, έτσι ώστε να μην υπάρχει σαφής νομοθετική κάλυψη των περιπτώσεων επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης που προήλθαν από συγχώνευση υπαρχουσών δημοτικών επιχειρήσεων προκαλλικρατικών δήμων ή από την εδαφική επέκταση προϋπαρχουσών επιχειρήσεων.
6. Στην περίπτωση των καλλικρατικών δήμων, όπως ο Δήμος Παιονίας, ο οποίος περιλαμβάνει δημοτικές ενότητες (Πολύκαστρο, Αξιούπολη, Γουμένισσα, Εύρωπος, Λιβάδια), γεωγραφικά και πολεοδομικά, μη ενιαίες, η εφαρμογή του ειδικού τέλους παρίσταται νομικά προβληματική, τόσο κατά τη θέσπιση του εξαρχής, όσο και κατά την πρακτική επιβολή του, διότι η ανταποδοτικότητα του τέλους δεν είναι εξασφαλισμένη.
7. Στη νέα, μετά συγχώνευση και επέκταση, επιχείρηση ύδρευσης και αποχέτευσης, η ανταποδοτικότητα του τέλους δεν είναι αυτονόητη, καθότι είναι βέβαιο ότι η επέκταση του δικτύου μιας δημοτικής ενότητας θα αφορά αποκλειστικά τους κατοίκους αυτής της δημοτικής ενότητας και ποτέ τους κατοίκους μιας άλλης. Ως εκ τούτου, και πέραν της προφανούς αίσθησης αδικίας, το τέλος αποβάλλει το χαρακτήρα της ανταποδοτικότητας του και μετατρέπεται σε τοπικό φόρο, με ό,τι αυτό συνεπάγεται ως προς τη νομιμότητα επιβολής του. Με απλά λόγια, είναι άδικο και τελικά μη νόμιμο, ο καταναλωτής π.χ. της Γρίβας να χρηματοδοτεί, μέσω του επίμαχου ειδικού τέλους, την ανάπτυξη του δικτύου του Πολυκάστρου, το οποίο ποτέ δεν πρόκειται ούτε δυνητικά να χρησιμοποιήσει.
8. Το αίσθημα αδικίας παρίσταται πλέον προφανές στην περίπτωση που η νέα μετά τη συγχώνευση δημοτική επιχείρηση καλείται να αποπληρώσει δάνεια που είχαν οι λάβει οι συγχωνευθείσες δημοτικές επιχειρήσεις. Πράγματι, στην με αριθμό 16/2010 Εγκύκλιο (ΑΠ: 16898/19.8.2010) του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλ. Διακυβέρνησης αναφέρεται ότι τα έσοδα από το ειδικό τέλος μπορούν πράγματι να κατευθυνθούν στην αποπληρωμή τοκοχρεωλυσίων για δάνεια συναφθέντων για την εκτέλεση έργων. Μείζον ζήτημα λοιπόν τίθεται κατά πόσο η νέα Δημοτική Επιχείρηση μπορεί να χρησιμοποιήσει τα έσοδα του τέλους για την αποπληρωμή δανείων που λήφθηκαν από τις Δημοτικές Επιχειρήσεις των προκαλλικρατικών Δήμων για την ανάπτυξη του δικτύου ύδρευσης και αποχέτευσης. Η γνώμη μου είναι πως βεβαίως όχι, καθότι κάτι τέτοιο θα καταστρατηγούσε τον ανταποδοτικό χαρακτήρα του τέλους και θα αποτελούσε στην πράξη έκτακτη φορολόγηση.
9. Συμπερασματικά, είναι εξόχως αμφίβολη η εξαρχής νομιμότητα επιβολής του ειδικού τέλους του Ν. 1069/1980 σε όλους αδιακρίτως τους καταναλωτές των δημοτικών επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης, που προήλθαν από συγχώνευση δυνάμει του Ν. 3852/2010.
10. Σε κάθε περίπτωση, κατά την έγκριση της τιμολογιακής πολιτικής της από συγχώνευση ιδρυθείσας Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης και Αποχέτευσης και την κατάρτιση του προϋπολογισμού της, θα πρέπει να είναι απολύτως σαφές σε ποιές δημοτικές ενότητες θα αφορούν οι δαπάνες μελέτης, κατασκευής και επέκτασης των δικτύων ύδρευσης και αποχέτευσης, έτσι ώστε το τέλος να αφορά αποκλειστικά τους επωφελούμενους από αυτό δημότες, με διακριτή τιμολόγηση, ανά δημοτική ενότητα. Η δυνατότητα ειδικής τιμολόγησης, κατά περιοχές, γίνεται δεκτή ως θεμιτή και νόμιμη πρακτική και από την ανωτέρω με αριθμό 16 Εγκύκλιο /ΑΠ: 16898/19.8.2010 του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλ. Διακυβέρνησης
11. Τέλος, εφόσον υφίστανται δανειακές υποχρεώσεις των παλαιών συγχωνευθεισών δημοτικών επιχειρήσεων, η αποπληρωμή τους μέσω του ειδικού τέλους θα πρέπει να επιβαρύνει μόνον τους δημότες της εδαφικής περιοχής (δηλ. δημοτική ενότητα ή τοπική κοινότητα) που κάλυπτε η λυθείσα δημοτική επιχείρηση και όχι το σύνολο των καταναλωτών που αναφέρονται στη νέα δημοτική επιχείρηση. Ελπίζω με τις απόψεις μου να συνεισφέρω σε μια γόνιμη και καλοπροαίρετη συζήτηση για την άρση ενδεχομένως αδικιών και ακούσιων αστοχιών της Δημοτικής Αρχής.